Aujourd’hui, de nombreuses opérations d’aménagement sont réalisées sur d’anciens sites industriels et ont pour objet, ou pour effet, d’en changer l’usage. Les aménageurs se trouvent alors confrontés aux législations environnementales relatives aux installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) (1) ou aux déchets. Ils doivent surtout tenir compte de la présence de substances polluantes dans le sol, qu’ils vont avoir la charge de déplacer en s’assurant que les intérêts visés par l’article L. 511-1 du Code de l’Environnement seront respectés (2). Dans ces conditions, il n’est pas étonnant que les aménageurs, plus que la plupart des autres opérateurs fonciers, se soient souvent retrouvés confrontés à la problématique des terrains pollués devant des tribunaux, ni qu’ils aient été à l’origine de décisions novatrices, aussi bien rendues par les juridictions administratives que par les juridictions judiciaires. Il est donc intéressant d’analyser ces décisions.
Comme tout acquéreur, l’aménageur bénéficie de la garantie des vices cachés. Prévu par l’article 1641 du Code Civil, ce droit fait obligation au vendeur de garantir les défauts cachés de la chose vendue lorsque ceux-ci la rendent impropre à l’usage auquel on la destine, ou qui en diminue tellement cet usage que l’acheteur ne l’aurait pas acquise ou n’en aurait donné qu’un moindre prix, s’il les avait connus.
Toutefois, sa qualité de professionnel de l’immobilier (3) doit inciter l’aménageur à être particulièrement vigilent lorsqu’il acquiert un terrain industriel. En effet, la jurisprudence de la Cour de Cassation considère que les clauses d’exclusion de garantie des vices cachés, habituellement insérées dans les actes de vente, lui sont opposables.
Il n’est toutefois pas inutile de relever que, compte tenu des enjeux financiers parfois très importants liés à la pollution des sols, le juge judiciaire peut décider de rendre inopérantes des clauses de non garantie lorsqu’un aménageur démontre qu’il a pu légitimement ignorer l’ampleur d’une pollution au moment de la signature de l’acte de vente. Ainsi, dans un arrêt en date du 8 juin 2006 (4), la Cour de Cassation a-t-elle décidé « qu’une Cour d’Appel avait pu ordonner la résolution d’une vente au motif que l’ampleur d’une pollution, non connue de la société d’aménagement acquéreur, constituait un vice caché rendant l’immeuble impropre à sa destination dès lors que toute construction risquait pour la santé ou la sécurité tant des participants au chantier que des futurs utilisateurs ». L’ignorance de l’ampleur d’une pollution a donc pu permettre à un aménageur de remettre en cause une vente de terrain industriel.
Obligation d’information
Il n’est cependant pas certain que cet arrêt pourra aisément, être utilisé par les aménageurs lorsqu’ils voudront abandonner un projet en raison d’une pollution trop importante du terrain qu’ils ont acquis. En effet, depuis une loi du 3 juillet 1992, le vendeur d’une ancienne Installation Classée pour la Protection de l’Environnement est soumis à l’obligation d’informer l’acquéreur de cette exploitation passée. Il doit également l’informer, pour autant qu’il en connaisse, des dangers ou inconvénients qui en résultent. L’hypothèse d’un aménageur ignorant est donc de plus en plus rare (5). Par ailleurs, une autre jurisprudence, plus récente, estime que la connaissance acquise du passé environnemental du site est de nature à interdire à la personne publique, acquéreur d’un bien destiné à la réalisation d’une opération d’aménagement, d’opposer à son vendeur une prétendue ignorance d’une éventuelle pollution.
Ainsi en a-t-il été jugé dans un arrêt rendu par la 3e Chambre Civile de la Cour de Cassation le 10 septembre 2008 (6). Dans cette espèce, une Cour d’Appel avait constaté que les photographies produites montraient que le terrain servait depuis plusieurs dizaines d’années avant l’acquisition de dépôt de ferrailles et matériaux industriels divers, et qu’il était de notoriété publique que ce terrain avait servi de déchetterie de ferrailles diverses destinées à la récupération industrielle depuis 1945. Selon la haute juridiction, la Cour d’Appel a donc pu en déduire souverainement que l’acquéreur avait acquis le terrain en état de friche industrielle, ne pouvait ignorer qu’il était sérieusement pollué et que cela entraînerait un coût de dépollution dans l’hypothèse où il déciderait de l’utiliser ou de le revendre comme un terrain à bâtir. La Cour de cassation a donc considéré que, dans de telles conditions, la clause d’exclusion de la garantie des vices cachés pouvait être opposée à l’acquéreur aménageur.
L’aménageur : victime d’une faute délictuelle
L’insertion, dans les actes de vente, de clauses de non recours en cas de découverte d’une pollution ou d’absence de garantie des vices cachés, est désormais une pratique systématique. Cette pratique a pu laisser espérer les industriels exploitants qu’un aménageur, correctement informé sur le passif environnemental d’un site, ne serait plus susceptible d’obtenir la prise en charge du coût de la remise en état réglementaire dudit site dés lors qu’il déclarerait prendre le terrain « en l’état ». D’ailleurs, le principe du non cumul des responsabilités civiles interdit en principe à l’acquéreur, qui a signé un acte contenant une clause de non recours et qui ne peut donc plus agir sur le fondement de la responsabilité contractuelle, de se prétendre victime d’une faute délictuelle fondée sur les articles 1382 ou 1384 alinéa 1er du Code civil. Ce cas est pourtant fréquent, notamment dans les hypothèses ou, postérieurement à la signature de l’acte de vente, la découverte d’une pollution grave conduit le Préfet à faire usage de son pouvoir de police en prenant un arrêté prescrivant des mesures de surveillance ou des travaux de réhabilitation. La tentation de l’aménageur est alors de faire assumer par l’ancien exploitant la prise en charge financière de ces travaux imprévus, en soutenant que la méconnaissance d’une prescription administrative constitue une faute de l’exploitant (7).
La jurisprudence récente des juridictions judiciaires semble aujourd’hui valider cette position. Plus précisément, la Cour de Cassation considère que l’obligation légale de remise en état n’est pas transférable. Ainsi, dans une affaire opposant une société d’économie mixte à un industriel, la haute juridiction a-t-elle consacré le principe selon lequel l’obligation légale de remise en état n’avait pas seulement pour objet la protection de l’acquéreur, mais un intérêt collectif touchant à la protection générale de l’environnement. Elle en a conclu que la société acheteuse était fondée à invoquer la responsabilité délictuelle de l’exploitant ou de son ayant droit, sans que puisse lui être opposée la clause de non recours figurant au contrat de vente (8) .
Insécurité juridique
Il est en effet fréquent que, dans les ventes entre industriels et aménageurs, les parties se répartissent la charge de la dépollution. L’industriel réalise d’abord les travaux de remise en état permettant une utilisation identique à la dernière période d’activité ; de son côté, l’aménageur se charge de ceux rendus nécessaires par le changement d’usage. Le prix du bien est alors déterminé en fonction de cette répartition contractuelle des obligations de chacun. Une telle répartition fait cependant abstraction du cadre réglementaire de la cessation d’activité de l’installation classée et des exigences différentes qui pourraient être celles de l’administration, laquelle ne peut pas se voir opposer les contrats de droit privé (9). C’est pourquoi, l’efficacité de la répartition suppose que l’industriel exploitant, dans la relation contractuelle de droit privé, puisse faire prendre en charge par l’aménageur tout ou partie des travaux qui pourraient lui être imposés par l’administration en sa qualité d’exploitant. Or, la jurisprudence de la Cour de Cassation précitée semble justement prohiber cette possibilité de transfert d’obligation.
Une analyse aussi stricte ne va pourtant pas de soi. L’intérêt général qui s’attache à la protection de l’environnement n’est pas affecté par la possibilité qui serait donnée à un industriel de transférer contractuellement à un tiers l’obligation d’exécuter à sa place une obligation légale, dés lors qu’un tel transfert resterait inopposable à l’administration mais valable dans les relations de droit privé.
Il est d’ailleurs permis de se demander si la Cour de Cassation a réellement entendu interdire ce transfert contractuel d’obligations réglementaires, ou si elle a seulement voulu inviter les parties à plus de rigueur dans la rédaction de leur clauses environnementales. On peut en effet se demander si la Cour n’a pas seulement souhaité limiter la portée des clauses par lesquelles l’acheteur se borne à acquérir le terrain « en l’état » ce qui permettrait de rendre efficaces des clauses plus précises par lesquelles l’acquéreur garantirait le vendeur de son engagement de réaliser à sa place tous les travaux de dépollution, y compris ceux prescrits par l’autorité publique au titre de son pouvoir de police administrative.
L’aménageur : autorité expropriante ou préemptrice
La pollution d’un terrain peut être tellement importante qu’elle est susceptible de remettre en cause l’opportunité de réaliser l’opération d’aménagement. Dans une telle hypothèse, l’aménageur peut être tenté de renoncer à la réalisation d’une opération pourtant déclarée d’utilité publique. La jurisprudence ne lui est toutefois pas favorable. En effet, dans la mesure où l’expropriation emporte un transfert de propriété forcée, les tribunaux en déduisent que le propriétaire exproprié n’est pas tenu de la garantie des vices cachés (10). En outre, l’expropriation étant un mode exhorbitant d’acquisition foncière, le Conseil d’Etat interdit à l’autorité expropriante de renoncer à l’acquisition une fois le transfert de propriété opéré par voie d’ordonnance d’expropriation (11).
A cela s’ajoute le fait qu’une autorité expropriante n’est sans doute pas créancière de l’obligation d’information prévue par l’article L. 514-20 du Code de l’environnement. Certes, à ce jour, aucune décision de jurisprudence ne semble avoir tranché cette question. Cependant, la plupart des arrêts relatifs à l’application de cet article ont statué dans le sens d’une interprétation restrictive. Or, contrairement à l’article 75-2 du Code Minier, qui a le même objet, mais dont le champs d’application est étendu à toutes les cessions, l’article L. 514-20 ne vise que le cas de la vente. Il ne semble donc pas viser l’hypothèse d’une ordonnance d’expropriation (12) ni le droit de délaissement.
De ce point de vue , la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant Engagement National pour l’Environnement ne clarifie pas la situation. Alors qu’elle étend l’obligation d’information relative à l’état environnemental d’un terrain à d’autres ICPE que celles soumises à autorisation, la nouvelle loi vise seulement l’hypothèse des « transactions », laquelle implique une relation contractuelle ce qui n’est pas le cas d’une ordonnance d’expropriation. Le risque d’acquérir un terrain gravement pollué par voie d’expropriation, sans pouvoir renoncer à cette acquisition, a donc conduit les aménageurs à déplacer le débat vers celui de la valorisation du terrain pollué dans le cadre des procédures de fixation d’indemnités.
Un Juge spécialisé du Tribunal de Grande Instance – le Juge de l’expropriation - a pour mission de fixer le montant du préjudice à reveniraux expropriés. En vertu de l’article L. 13-14 du Code de l’expropriation, ce Juge évalue le bien en fonction de sa consistance matérielle et juridique à la date de l’ordonnance d’expropriation. Des aménageurs ont donc fait valoir que, si la preuve était apportée de l’existence d’une pollution à la date de l’ordonnance d’expropriation, celle-ci devait être prise en considération lors de l’évaluation des indemnités à revenir aux expropriés. Ils ont alors demandé l’application d’abattements pour pollution.
Facteur de moins value
Dans un premier temps, la Cour de Cassation a refusé de tenir compte de la pollution d’un terrain pollué en considérant que la remise en état d’une ICPE par un exploitant était une question étrangère à la fixation des indemnités d’expropriation. Elle a aussi jugé que, dés lors que le propriétaire d’une ICPE avait l’obligation de dépolluer et d’en assurer la charge financière, il n’y avait pas lieu d’opérer une réduction de prix en considération du caractère pollué ou non du terrain (13). Cependant, la haute juridiction est ensuite revenue sur sa position, en considérant que la pollution d’un site était de nature à diminuer la valeur d’un terrain exproprié. Ainsi, dans deux arrêts en date des 29 janvier et 26 mars 2003, a-t-elle décidé que la pollution d’un terrain était un facteur de moins value venant au préjudice des bailleurs, sous réserve de la faculté, pour ces derniers, de rechercher la responsabilité de leurs locataires devant les juridictions de droit commun (14).
Il en résulte que, désormais, les juridictions de l’expropriation acceptent régulièrement d’appliquer des abattements pour pollution (15). Elles exigent toutefois de l’autorité expropriante que celle-ci démontre qu’une dépollution serait nécessaire pour rendre le terrain conforme à l’usage pris en considération dans le cadre de la procédure de fixation d’indemnité. Dans le cas contraire, la haute juridiction refuse d’appliquer un abattement (16).
Lorsque l’exproprié est par ailleurs l’exploitant d’une ICPE, se pose la question de savoir si l’obligation dans laquelle il va se trouver d’avoir à engager des frais de remise en état et de constitution d’un dossier réglementaire de cessation d’activité en raison de son éviction est une conséquence de son expropriation. En cas de réponse affirmative, c’est à l’autorité expropriante d’assumer la charge financière de ces travaux, celle-ci étant tenue par le principe de réparation intégrale du préjudice causé par l’expropriation.
Pollueur/payeur
Des expropriés ont ainsi fait valoir, que s’il n’avaient pas été tenus de cesser toute activité sur leur site d’exploitation à cause de l’expropriation, ils n’auraient pas été dans l’obligation de le remettre immédiatement en état, d’une part ; d’autre part, qu’à la suite de leur transfert sur un autre site industriel, ils devraient de nouveau solliciter une obligation d’exploiter puis, le moment venu, déclarer une nouvelle cessation d’activité. Ils s’estimaient donc fondés à conclure que l’obligation d’avoir à remettre en état prématurément le site exproprié était bien indemnisable dans le cadre de leur expropriation. La Cour de Cassation n’en a cependant pas jugé ainsi. Dans un arrêt en date du 22 septembre 2010, elle a décidé que l’obligation légale de dépollution pesant sur l’exploitant d’une installation classée à la cessation de l’activité sur un site étant liée aux conditions d’exercice de cette activité, une Cour d’appel avait exactement retenu que, même en cas de reprise de l’activité sur un autre site, le coût de la dépollution ne constituait pas un préjudice trouvant son origine dans la mesure de dépossession forcée (17). A nouveau, la haute juridiction semble vouloir interdire à l’exploitant d’une ICPE de se décharger sur autrui des obligations réglementaires qui pèsent sur lui au titre de la législation environnementale. La Cour de cassation fait ainsi prévaloir le principe « pollueur/payeur » à toute autre considération, fut elle liée à la protection de la propriété privée.
L’aménageur : Détenteur de terres polluées
Une fois qu’il est entré en possession d’un terrain sur lequel a été exploité une activité industrielle, l’aménageur va être confronté à différentes législations environnementales, et notamment à celles relatives aux installations classées pour la protection de l’environnement et à celles relatives aux déchets. Il est désormais de jurisprudence constante qu’en sa seule qualité de propriétaire, un aménageur ne peut pas se voir prescrire la remise en état d’un site au titre de la législation relative aux installations classées pour la protection de l’environnement. Une Cour Administrative d’Appel a même condamné l’Etat à rembourser une société d’économie mixte qui avait été, illégalement mise en demeure d’avoir à remettre un site industriel en état (18). Pourtant, l’Etat faisait valoir que les travaux de dépollution étaient prévus dans le cadre de l’opération d’aménagement de sorte, était-il invoqué, que le caractère illégal de l’arrêté préfectoral prescrivant des travaux de dépollution n’avait pas constitué un préjudice pour cette société d’économie mixte.
Particulièrement sévère pour l’Etat, cette décision n’est pas exempte de toute critique. Il est permis de lui reprocher d’être fondée sur une distinction artificielle entre la charge matérielle et la charge financière de travaux de dépollution. La Cour Administrative d’Appel de Versailles a en effet considéré que l’engagement pris par la société d’économie mixte vis-à-vis de la collectivité locale concédante de procéder à des opérations matérielles de dépollution du site, n’incluait pas nécessairement la prise en charge financière de ces opérations. Une telle analyse revient à oublier qu’un aménageur, comme l’a relevé le Commissaire du Gouvernement Lasvignes dans l’affaire « Ville de Chamonix » (19), a pour mission de préparer les terrains qu’il acquiert en vu de leur utilisation future. Le coût d’une dépollution fait en conséquence partie intégrante du bilan d’aménagement d’une ZAC, lequel sert à détermination du prix des charges foncières au moment de la revente des terrains, une fois ceux-ci aménagés. Sauf à opérer des enrichissements au bénéfice des aménageurs, il semble donc que cet arrêt de la Cour Administrative d’Appel de Versailles ne devrait pas faire jurisprudence. Une fois entré en possession d’un terrain pollué, l’aménageur en devient le gardien. il doit alors être particulièrement attentif à la question de la gestion des terres polluées qu’il détient. En effet, s’il ne peut se voir prescrire la prise en charge financière de travaux de remise en état d’une ICPE par le Préfet, l’aménageur peut en revanche être regardé comme détenteur de déchets au sens de l’article L. 541-2 du Code de l’environnement (20) . Selon l’article 3 de la Directive 2008/98/CE du Parlement Européen et du Conseil du 19 novembre 2008 relative aux déchets le détenteur de déchets se définit comme le producteur desdits déchets, ou comme la personne physique ou morale qui a les déchets en sa possession. Le projet d’ordonnance portant transposition de la directive du 19 novembre 2008 précitée prévoit d’insérer la même définition dans le futur article L.541-1-1 du Code de l’environnement.
Traitement « in situ »
Il en résulte que le simple fait d’avoir la maîtrise matérielle d’une terre polluée oblige l’aménageur à se conformer à la législation relative aux déchets. Dans ce cadre, un arrêt de la Cour de Justice de Communauté Européenne avait laissé penser que cette obligation concernait toutes les terres polluées, même lorsqu’elles n’étaient pas excavées. Dans un arrêt Van de Valle en date du 24 septembre 2004, la Cour de Justice avait en effet considéré que des terres polluées par des hydrocarbures, même non excavées, devaient être regardées comme des déchets (21). Cette jurisprudence n’est toutefois plus d’actualité puisque l’article 2 de la Directive du 19 novembre 2008 exclut expressément de son champ d’application « les sols (in situ), y compris les sols pollués non excavés et les bâtiments reliés aux sols de manière permanente ». On peut donc en conclure qu’au titre de la législation « déchets », un aménageur n’est pas tenu d’éliminer des terres polluées non excavées si celles-ci ne présentent pas de danger spécifique pour les futurs utilisateurs du terrain. Toutefois, la question se pose encore de savoir si, après avoir excavé des terres polluées pour les besoins de son opération d’aménagement, un aménageur doit obligatoirement les éliminer à l’extérieur ou s’il a la possibilité de les retraiter sur site après s’être assuré de la compatibilité de la présence de ces terres avec l’usage futur. Le principe de la gestion des risques en fonction de l’usage, qui gouverne les choix de réhabilitation d’une ICPE, devrait en principe militer pour la possibilité de gérer les terres polluées in situ. Il est par ailleurs, possible de prétendre qu’un aménageur qui se borne à déplacer des terres polluées sur le site dont il est encore propriétaire ne les abandonne pas, puisqu’il en reste le détenteur. Il ne semble pas que la jurisprudence se soit prononcée sur cette question importante, qui conditionne pourtant les choix opérationnels des aménageurs lorsqu’ils interviennent sur un site industriel. Il serait alors souhaitable qu’à l’occasion de la loi de transposition de la « Directive Déchets », le législateur prenne l’initiative de clarifier cette question délicate. Le législateur marquerait ainsi l’importance qu’il attache à la réhabilitation des sites industriels, et soulignerait en outre que les opérations d’aménagement constituent un cadre privilégié, au sein duquel les changements d’usage doivent être réalisés dans une perspective de développement durable.
Frédéric Lévy, cabinet DS Avocats
1. Cf. loi n°75-633 du 15 juillet 1975.
2. Article L. 511-1 du Code de l’Environnement : « sont soumis aux dispositions du présent titre les usines, ateliers, chantiers et, d’une manière générale, les installations exploitées ou détenues par toutes personnes physiques ou morales, publiques ou privées, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publique, soit pour l’agriculture, soit pour la protection de la nature, de l’environnement et des paysages, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique ».
3. Cf. Civile 3éme, 4 Février 1987, société SAERP n° 85-16.583.
4. Civ. 3e, 8 juin 2006, SOCIETE TOTAL FLUIDE C/ SOCIETE PLAINE COMMUNE DEVELOPPEMENT ET AUTRES, Bul. III n° 145
5. Article L. 514-20 du Code de l’environnement : « Lorsqu’une installation soumise à autorisation ou à enregistrement a été exploitée sur un terrain, le vendeur de ce terrain est tenu d’en informer par écrit l’acheteur ; Il l’informe également, pour autant qu’il les connaisse, des dangers ou inconvénients importants qui résultent de l’exploitation. Si le vendeur est l’exploitant de l’installation, il indique également par écrit à l’acheteur si son activité a entraîné la manipulation ou le stockage de substances chimiques ou radio actives. L’acte de vente atteste de l’accomplissement de cette formalité. A défaut, l’acheteur a le choix de poursuivre la résolution de la vente ou de se faire restituer une partie du prix ; Il peut aussi demander la remise en état du site aux frais du vendeur, lorsque le coût de cette remise en état ne paraît pas disproportionné par rapport au prix de vente ».
6. Civ ; 3e, 10 septembre 2008, Commune de Marseille Bull. III n° 130,
7. Cf. Civile 3, 2 octobre 2001 n° 00-11.780.
8. Cf. Civile 3, 2 décembre 2009, n° 08-16.563, Publié au Bulletin.
9. Cf. Conseil d’Etat, 24 mars 1978, Société “la Quinoléine et ses dérivés, Recueil Lebon.
10. Civ. 19 mars 1958 bull. Civ. 1958 I, 122
11. CE 19 novembre 1993 – Scherrer MTP 10 décembre 1999
12. Cf. En ce sens Jean-Pierre Boivin, « Les installations classées » Ed. Le Moniteur, p. 499 2ème édition :
13 Cf. arrêt 3ème Chambre Civile, 31 octobre 2001, Bull. III n° 119 ; 3ème Chambre Civile, 11 juillet 2001, n°00-70116.
14 Cf. Civ. 3ème, 29 janvier 2003 n°02-70004 ; Civ. 3ème 26 mars 2003 n° 70007
15 Cf. Pour une application récente, arrêt de la 3ème Chambre Civile du 21 septembre 2010, société GIAT INDUSTRIE, n° 09-69.345.
16 Cf. Civ. 3ème, 9 avril 2008 n° 07-10.558.
17 Cf. Civile 3ème, 22 septembre 2010, n° 09-69.050, publié au Bulletin
18 Cf. CAA Versailles, formation plénière, 9 décembre 2008, n° 08 VE 01126, publié aux tables du recueil LEBON, MODEV
19 Cf. Conclusions de M. le Commissaire du Gouvernement LASVIGNES dans l’affaire Commune de Chamonix – CE 28 octobre 1993, Req. n° 124 099, publiées au Recueil LEBON.
20 Article L. 541-2 du Code de l’environnement : « toute personne qui produit ou détient des déchets dans des conditions de nature à produire des effets nocifs sur le sol, la flore et la faune, à dégrader les sites ou les paysages, à polluer l’air ou les eaux, à engendrer des bruits et des odeurs et, d’une façon générale, à porter atteinte à la santé de l’homme et à l’environnement, est tenu d’en assurer ou d’en faire assurer l’élimination conformément aux dispositions du présent chapitre, dans des conditions propres à éviter lesdits effets ».
21 Cf. CJCE, 7 sept. 2004, aff. C-1/03, Van de Walle et a.
